环卫管理市场化是环卫行业改革的方向

引言：环卫管理市场化是环卫行业改革的方向，2014年12月31日，国务院总理李克强签署第658号国务院令，公布《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》），《条例》自2015年3月1日起施行。其中强调，要坚决清除妨碍全国统一大市场建设的各种“路障”，禁止滥用行政权力限制或排除公平竞争，禁止利用市场优势地位收取不合理费用或强制设置不合理交易条件，降低社会流通总成本。同时，依据住房和城乡建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、《城乡环卫服务体系建设规范》及相关文件要求，全国各城市各区县陆续开展了市政环境清洁市场化工作，显现出，从南部向北部、从沿海向内地推进趋势。由于行业管理存在盲区等诸多因素，造成市场化进程受阻。本文对环卫行业管理盲区进行了分析，提出了解决方案，指出了清除盲区后，对行业内现有队伍的影响，并制定出阶段性任务。

 1、 对环卫行业市场化改革的现状分析

 长期以来，我国城市环卫行业都是沿袭传统计划经济管理的方式，政府投资，行业统揽，事企不分，管干一体，存在诸多弊端。不利于调动社会各方面的积极性，不利于人员的合理流动和通过竞争激发人的积极性。随着社会主义市场经济和城市化进程的不断发展，改革传统的环卫体制势在必行。然而经过十几年的努力，环卫市场化进程仍然很缓慢，甚至在一些城市停滞不动。

 1.1环卫行业中计划经济的体制和影响仍在发挥作用

 我国目前从事环卫作业的单位大部分是事业性质，承袭着计划经济时代的大部分体制和习惯。环卫作业服务市场相对封闭，缺乏统一的公平、公开、公正的交易平台，难以形成真正的市场竞争。

 1.2突发事件处理能力不足导致政府顾虑重重

 北京环卫市场化进程受阻的另一个重要原因是：遇突发事件时，如2003年非碘爆发，进入市场的民营企业不能应对，甚至临阵逃脱责任。由于以上原因，政府对于环卫市场化存在两大顾虑：一、担心竞争的公平性。如何使各种产权的企业公平进入市场，如何公平考核其业绩，成为政府环卫管理部门的难题。没有公平就会滋生腐败，败坏政府形象。二、担心遇突发事件时，企业不能服从大局，不能担负起责任，给社会造成重大损害，甚至造成恶劣的国际影响。

 我在对现状环卫管理进行调研，并阅读国内外大量相关资料的基础上，就环卫市场化与行业管理制度的关系进行了研究。我认为：环卫行业管理存在盲区，直接造成政府两大顾虑，市场化进程受阻。盲区体现在两个方面：一、没有系统地对从业人员进行资格认证和管理；二、没有系统地对进入市场的企业进行资质认证和管理。扫除这两个盲区，将有助于消除政府对于环卫市场化的两大顾虑，加快改革进程。

 1.3人力资源管理现状中存在的不利于环卫行业健康发展的因素

 一是人员老化，领导干部队伍、技术工人队伍后备力量不足，普遍专业水平不高。领导班子年龄结构偏大，专业水平不高；懂技术、会管理的复合型中层管理干部缺乏；专业技术人员队伍年龄结构相对合理，但以初级职称为主体，不能适应环卫行业发展需求；技术工人学历偏低，掌握新技术能力欠缺；农民工及编外人员为主体的一线作业队伍不能适应环卫行业服务水平提高的要求。二是超过50%的员工对职业认同感和自我角色的评价偏低。三是职工对目前岗位与人员配置的激励力度和执行监督的力度不很满意。四是薪酬与同类行业相比偏低，工伤保险、定期体检、带薪年假等基本福利还未覆盖整个行业。

 2、环卫行业市场化进程中应当注意的问题

 2.1环卫行业改革必须因地制宜，选择适合本区域特点的模式

 从目前环卫体制改革的实践来看，不改革不行，搞一刀切和一个模式也行不通。应由各地根据改革的指导思想、原则和目标，从自身的实际出发，允许选择不同的模式，允许实验，允许有快有慢，有先有后。既条件好的可快一点，条件不成熟的可慢一点，确保改革平稳进行，保证改革见成效。

 2.2环卫事业改革不宜全部推向市场，保留少数事业单位是必要的

 经济学原理告诉我们：市场在资源配置中起基础性的作用是在国家宏观调控的前提下进行的；而在资源配置中起基础性的作用也不是一切资源都完全由市场来配置，有些关键性资源还是由国家来配置的。根据目前环卫体制改革的实践，环卫资源配置也要发挥市场和计划两种手段。市场配置资源离不开监管，特别是在目前社会诚信体制缺失的情况下，以为市场化就不需要监管，或者可以削弱政府监管的认识是片面的。环卫行业有些工种，在目前监管难到位，或者监管成本太高的情况下不宜推向市场，而应当继续实行政府专营，有些环卫资源政府管比企业管更符合公共利益和安全，就应当由政府直接管理。当然，必须把政府专营的领域限制在关系到民众切身利益的重大公共项目上，如对死禽畜的卫生处理，它直接关系到环境的治理和群众的身体健康，一旦推向市场，如果监管不到位，就会给社会带来严重后果。因此，在公益事业发展问题上，不能简单看市场能不能干，而是要看谁来干更能保证公益事业健康发展，更能实现公众基本利益。

 2.3应进一步加大对环卫事业的财政资金投入

 环卫体制改革是为了更好地提高公共突入效率，提高公共服务水平，尤其随着城市的发展和市民对环境要求的提高，要确保环卫事业改革的健康发展和市容环境卫生水平的提高，必须加大环卫资金的投入。如果离开环卫事业的性质特点和经济规律，只是简单地考虑减人、缩编和缓解财政压力，势必导致公益事业单位服务能力、服务范围、服务质量的下降和萎缩。

 2.4环卫事业改革关键在于创新管理制度

 长期以来，政府在事业单位管理上还未能建立一套能够很好适应事业单位自身特点的管理机制，往往简单套用对行政机关管理的办法，造成运行效率低。应通过创新用人制度，实施企业管理或引入企业管理的办法，对留下来的事业单位都引入竞争机制，打破“铁饭碗”，实行聘任制，所有人员进行重新定岗、定职。调动工作人员的工作积极性，提高事业单位的运行效率。

 3、推进环卫行业市场化顺利进行的措施建议

 3.1健全环卫作业市场运行体系

 要进一步完善市政道路清扫保洁招投标制度，设置一定的市场准入条件，让信誉好、业绩优良、资金充足、设备良好、操作规范、技术先进、有一定规模的正规企业获取投标资格，逐出一部分不规范的小企业，避免市场过度细分，减少恶性竞争，提高市场的规模效益，继续推进末位淘汰制度，促进行业的有序竞争和健康发展。

 加强对招投标管理、市场准入管理、作业服务价格、劳动定额、作业服务质量管理的监管等。在监管形式上，继续推行直接监管和间接监管的方式，完善对大型垃圾处理设施由政府派员直接监管运行机制，实践对收运、保洁作业服务委托行业协会或非营利机构参与监管。全面实现环卫基础设施建设运营的投融资体制由封闭垄断向竞争开放的格局转变，实现政府部门由环卫作业服务具体组织者向市场监管者的角色转变。

 3.2完善市场监管体系

 3.2.1建立完善各项市场竞争制度

 通过建立和完善环卫作业服务的政府采购制度、市场作业任务的招标制度、资本进入的市场准入制度、行业内的中介制度等，面向社会的招投标组织采购，逐步形成公开、公平、公正的市场环境。

 环卫市场化后，政府应作为发包方，支付承包费用，制定明确的、量化的、可操作的考核标准。

 监管责任由政府委托给专业部门，可以是事业单位，也可以是专业企业。按照政府提出的考核标准及承包合同的约定对中标企业的作业质量进行监控、评价。

 同时政府应把社会评价及中标企业的信誉记录列入中标企业的考核结果，对企业进行综合评价。根据评价结果及承包合同的约定支付合理的费用，并决定合同是否继续履行，或合同到期后是否优先选取其续约。

 美国一个小城市的环卫市场化为我们描绘了很好的前景。帕萨蒂娜市（Pasadena）位于美国加利福尼亚州洛杉矶附近，城市环卫作业承包给一家公司，由帕萨蒂娜市政府公共事务管理部（Department of Public Works）的街道维护和固体废弃物一体化管理分部（Street Maintenance and Integrated Waste Management）负责管理。这家环卫企业不仅要完成垃圾清运、街道保洁任务，还负责策划、组织市民环境意识宣传活动，并协助警察局做治安工作。该企业的工作得到了市民的首肯，深得政府、市民和警察局的信赖。因此其承包期一再延长。

 3.2.2完善政府对作业服务市场的监管制度体系

 制定市级统一的环境卫生质量标准、环卫作业规范，以及道路清扫保洁、环境卫生设施保洁与管理、垃圾收运等环卫作业服务经济定额，形成市容环卫作业服务质量标准和监管体系，推动环卫作业市场规范、有序的运行。

 3.2.3建立环境卫生社会管理体系

 一是全力推进生活垃圾收费政策出台，促进环卫产业化发展。制定征收生活垃圾处理费标准。通过适当提高道路清扫保洁外包单价，调动清洁企业积极性，促使其调整环卫清洁企业积极性，促使其调整环卫清扫保洁作业时间，将间歇式保洁改为连续性保洁。二是开展“门前三包”工作，赋予“包卫生、包容貌、包监督”的新内涵，强化沿街门店的环境卫生责任意识。三是加强城中村环境卫生管理。

 3.2.4进一步完善环卫管理制度体系

 以适应市场经济要求、符合行政许可规范和提高环境卫生质量为准则，以完善环境卫生行政管理、社会管理、市场管理、应急管理四大体系为目标，构建适应实际情况的环卫管理法制体系，真正实现环卫长效管理。

 3.2.4.a坚持属地管理原则，层层签订市容环卫管理责任书

 各级政府、各有关部门要按照责任书内容制定考评及奖惩办法，层层组织考评，一级考评一级，特别是加强对基层考评的力度，充分调动基层搞好环境卫生的积极性。

 3.2.4.b加强市、区、街及市环卫部门与各政府职能部门之间的联系、沟通和协调，充分调动社会参与的积极性，完善社会监督机制

 通过设立投诉电话、意见箱和开展网上评议、问卷评议和社会抽样调查等形式，广泛征求社会各界的意见和建议，调动社会力量参与、支持环卫工作，产生推动全市环卫工作的社会合力，全面提升环卫部门的社会地位和管理能力。

 3.3对从业人员的资格认定、对企业的资质认定

 清洁行业企业、人员资质认证依据行业标准为：SB/T 10596-2011《清洁行业资质评价体系》和SB/T 10595-2011《清洁行业经营服务规范》，由中华人民共和国商务部颁布，在全国范围内统一适用、实施。

 3.3.1对从业人员划分层级进行资格认证

 根据对清洁项目管理专业人员知识、经验、能力水平和创新意识的综合评估，清洁服务专业人员划分为专业技术人员、项目经理和清洁管理师三个等级，其中专业技术人员作业证是指从事某种专业领域或岗位所具有的资格证明，即为上岗证。

 对清洁（环卫）行业人员划分三个层级进行职业资格认证，将有力保障市场化后从业人员素质。

 3.3.3对企业的资质认定和管理

 企业资质的定级，利于企业公平竞争进入市场，有利于政府制定招投标办法和企业管理法规。政府通过对资质管理，实现对企业管理，保障从业人员质量，最终保障环卫作业质量。

 对清洁（环卫）行业企业进行资质认证，能有力约束进入市场的企业硬件设施和人员素质不偏离政府环卫管理部门所要求的基本水平，并通过竞争督促行业内企业的整体水平不断提高。能基本保障企业进入市场的公平性，为政府环卫管理部门对行业进行市场化管理奠定坚实基础。

 3.3.3 a中国清洁清洗行业等级资质评定

 为了加强行业规范和管理，实现我国清洁清洗行业的市场化进程及行业规范持续稳定发展，国家等级是面对全国清洁清洗服务企业开展的等级评定工作。根据服务企业的注册资金、从业能力、工程数量、项目经理数量、年营业额等不同情况分为国家一级、二级、三级资质，等级资质是衡量清洁服务企业实力的重要标志。

 参与等级评定是针对已成熟和具备相当规模的企业设定的认证，多用于政府采购和招投标活动。经全国清洁清洗行业资质评定委员会审核评定，达到商务部发布SB/T　10595—2011《清洁行业经营服务规范》和SB/T　10596—2011《清洁行业企业资质评价体系》标准方可授予证书。

 3.3.3 b清洁行业（领域）国家星级品牌企业评价

 依据国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会颁布，中国商业联合会为归口管理单位的国内首部企业评价国家标准《商业企业品牌评价与企业文化建设指南》（GB/T27925，以下简称“品牌评价”），结合商务部颁布的《清洁行业经营服务规范》(SB/T10595-2011）行业标准要求，由中国商业联合会主办，中清净业（北京）环境科技研究院承办，成立中国清洁行业星级品牌评价技术委员会，承担清洁行业（领域）生产、商贸流通和服务企业的国家星级品牌评价工作。

 目前为止，继重庆新安洁景观园林环保股份有限公司、浙江波普环境服务有限公司成功获批国家四星级企业，合肥飞天保洁有限公司等获批国家三星级企业之后，已经获批的国家星级企业已有：中联重科环境产业公司、福建龙马环卫装备股份有限公司、湖南仁仁洁国际清洁科技集团有限公司、长沙玉诚清洁服务有限公司、东莞市家宝园林绿化有限公司、北京桑德新环卫投资有限公司、深圳市鑫梓润物业管理有限公司、无锡市金沙田科技有限公司、株洲市天园物业管理有限责任公司、深圳市德纯物业综合服务有限公司、湖南先达威环境科技有限公司、长沙欧德环保科技有限公司、湖南智成交通科技有限公司、深圳市荣盛清洁服务有限公司、北京世豪信诚保洁服务有限公司、深圳市剑峰清洁服务有限公司、东莞市美升达市政工程有限公司、广州市建广机械化保洁有限公司、滁州阳天环卫服务有限公司、广州市鸿鑫物业管理有限公司、东莞市健民清洁有限公司、东莞市冠城园林绿化工程有限公司、广州万家美物业服务有限公司、广州唯楚环保科技有限公司、重庆赛通环卫有限公司、深圳市荣攀清洁服务有限公司、广州窗明清洁有限公司、重庆高洁环境绿化工程有限公司、北京海石昊天环保科技发展有限公司、重庆滨南城市综合服务股份有限公司、广西升禾环保科技股份有限公司、广州侨银环保技术有限公司、湖南家宝环境服务有限责任公司、东莞市园林绿化工程有限公司、深圳市洁亚清洁服务有限公司、深圳市龙吉顺实业发展有限公司、广东艺林绿化工程有限公司、东莞市杰诗建设工程有限公司和广西恒美丽环保工程有限公司（排名不分先后）。

 国家标准体系下，此次评价采用星级评分方式，符合国际市场一体化的要求，分为国家二、三、四和国家五星企业。各地招标、采购已陆续采信并设为加分条件，将更好的促使企业强化品牌意识，凸显市场差异化，增强核心竞争力，进一步提升清洁行业管理体系、推动市场一体化建设，树立一批具有代表性、先进性和影响力的清洁行业国家星级品牌企业。

 3.4建立行业培训体系，提高从业人员素质

 3.4.1专业能力培训内容

 这部分内容包括：环卫管理知识（国内外环卫管理模式、环卫管理相关法律法规、行业技术应用现状及发展趋势，等等）、专业技术能力、岗位技能。

 对于决策层面的人员，环卫管理知识重点要了解国外城市环卫管理模式，以及现状环卫管理在城市管理整体工作中的位置，环卫技术发展趋势，等等。除了掌握环卫管理知识，决策层面的人员更要加强领导力、决策方法、战略规划的培训。

 管理层和专业技术层人员，重点要学习环卫相关法律法规、行业管理和技术应用现状及发展趋势、环卫作业相关标准及规范，等等。

 专业技术人员和技能人员的专业技术、岗位技能培训应结合职业资格鉴定进行。目前建设部正在对环卫行业重新划分岗位，劳动部将逐步对各职业制定全国统一的资格标准，然后按照资格标准的要求进行培训、定级。

 3.4.2 综合管理能力培训内容

 这部分内容涉及心理学、调查研究方法、分析判断方法、组织管理学、应急处置方法、沟通艺术、公文写作等课程。

 3.4.2.a完善环卫行业应急处理培训课程

 环卫行业的突发事件包括自然灾害（暴雨、大雪、高温、大雪）、事故灾难（交通事故、中毒、遗撒、环卫设备损坏、公厕设施损坏）两大类，每一种突发事件都有应急预案和处置方法指导。北京市市政管委培训中心于2008年6月制作了教学光盘《环卫行业突发事件应急处置》，为行业应急处置培训提供了指导。

 在“首都环卫行业奥运保障培训项目”实施过程中，我培训中心为环卫行业各层面管理人员制定了相应的课程：决策层人员应重点了解国家《突发事件应急法》、所在城市突发事件应急处置系统，以增强其统一指挥能力；管理层人员重点培训现场调度协调能力，起到承上启下的作用；班组长层面应掌握现场危机处置具体方法，及时准确向上级报告情况。

 3.4.2.b决策层应进行人力资源管理知识的培训

 人力资源管理、人力资源开发作为管理科学领域的新兴学科，能为制定科学有效的人才培养、人才选拔制度提供支撑。

 3.4.3 职业素养培训内容

 《环卫行业职业道德》教程中涉及到爱岗敬业、节俭高效、勤学创新、奉献社会等内容，有助于提高受训员工的职业素养。

 3.5 解决市场化与应对突发事件的矛盾

 企业以追求经济利益为目标。而环卫是公益性公共服务行业。当突发事件发生时，企业的利益往往会与社会公共利益和政府的要求不一致。解决这个矛盾，需要一套行业的特殊管理办法。行业的特殊性决定了市场管理的特殊性

 3.5.1保障企业的经济利益，合理制定承包条件

 发达国家的环卫管理已经市场化。政府出资，企业竞争进入市场，政府委托专业机构进行监管，市民有权对环卫作业质量进行评价。但由于国情与我国相差甚远，可借鉴的经验有限。

 亚洲一些发展中国家在市场化进程中积累的经验和教训对我们更有参考价值，如泰国、印尼、马来西亚等国家。

 以泰国曼谷城市中心区和东海岸地区环卫作业市场化为例， 1992年起当地政府以BOO(build/own/operate,即建设/拥有/运营)方式吸收社会企业进入市场。结果表明：服务质量提高了，服务面积扩大了，运行效率也大大提高。为了使环卫清扫等工作持续、稳定进行，政府与中标者签订的合同期长达15至20年。由中标企业承包中标地区的垃圾分类收集、清运和处理。政府事先经过测算，所制定的承包条件能够保障承包商的合理利润。因此能够进入这个市场就意味着15至20年内企业将平稳运转，并能够取得合理利润，风险极低。这对企业非常有吸引力和约束力。

 基于这个原因，当突发事件来临时，企业如果逃脱责任，就意味着要失去长时间的合理利润，违约的成本高到能决定该企业的生存与否。作为以营利为目的的企业，轻易不愿付出这样的成本。

 3.5.2对从业人员及其所属企业双约束，保障突发事件的应对

 企业及其内部员工应对突发事件的态度、效果，应计入企业及个人的信誉记录，由政府环卫行业管理部门备案。

 企业如果面临突发事件逃脱责任，或应对能力低下造成重大经济、社会损失，除终止承包合同外，应将其终身排除出环卫市场。此外，要追究企业法人和高级管理人员的法律责任，终身不允许其进入环卫行业，无论以投资形式、从业形式，还是合作等形式。

 如果企业面对突发事件逃脱责任，其内部从业人员能够坚守岗位，完成应对任务，则计入个人从业信誉记录。给予个人名誉表彰，并将承包款中应付个人劳务费直接拨付给个人以保障其经济利益不因企业逃脱而受损。此外，该地段新的中标企业进入后，必须录用前一企业中能够坚守岗位完成突发事件应对任务的员工。如果企业逃脱，其内部员工随之逃脱，则注销个人从业资格证书，计入个人从业信誉记录。不允许其再在环卫行业就业。

 有了对从业人员及其所属企业的双约束，能够有利保障应对突发事件的积极态度。在2003年北京非典爆发时期，北京市卫生局对医院及医务工作者采用了类似的管理方式，对拒绝参加非典控制及病人救治的医务人员开除公职，终身禁止从医。结果证明，这种双管理、双约束的方式是可取的，必要的，有利于行业应对突发事件的意识和能力不断提高。

 4.结论

 环卫行业的特殊性决定了市场管理方式的特殊性。可借鉴国外城市环卫BOO承包方式，用经济利益吸引企业。同时对从业人员、企业双管理、双约束，保障突发事件的应对。环卫市场化并不必然损害现有环卫作业单位的利益。与即将进入该行业的社会企业相比，现有环卫作业单位占尽先机：有良好的信誉记录，有整套的人员、设施和系统的内部管理制度、经验。因此，现有环卫作业单位应抓住这个机遇，对人员进行培训、认证，提高整体素质，规范内部管理，增强自身竞争力。进入市场后，将有助于解决其积累多年的一些问题，如：工人待遇普遍低于其他公用事业行业，正式工与临时工二元化管理造成的人员流动过快，人员老化造成的队伍活力和能力不足，等等。

 参考文献

 （1）上海市建设和管理委员会，上海市市容环境卫生管理局《关于上海市容环卫行业市场化改革的批示》 沪建经〔2004〕345号，第三页。

 （2）上海市建设和管理委员会，上海市市容环境卫生管理局《关于上海市容环卫行业市场化改革的批示》 沪建经〔2004〕345号，第二页。

 （3）《北京市环卫系统思想政研会2006年工作总结和2007年工作安排》，北京环卫政研通讯，2007年2月 第8期（总8期）

 （4）上海市市容环境卫生管理局《上海市市容环境卫生管理局关于振环总公司、处置公司所属事业单位转制为企业的实施意见》沪容环发〔2004〕125号

 （5）《北京市环卫职工队伍状况调研报告》，北京环卫政研通讯，2007年2月 第8期（总8期）